阿富汗：正在丢失的信心——2022年慕尼黑安全报告摘译（二）
2022年2月14日，慕尼黑安全会议（MSC，简称慕安会）发布主题为 “扭转乾坤，放下无助”的《2022年慕尼黑安全报告》。报告认为，在多重危机叠加作用下，西方社会普遍有一种“集体无助感”。西方社会需要证明其有解决当今挑战的答案，系统性竞争可作为改革和创新的催化剂，为人们提供一个扭转态势的机遇。第58届慕安会将于2月18日至20日于德国南部城市慕尼黑线下举行。清华大学战略与安全研究中心（CISS）现将报告部分内容摘译如下，以飨读者。
西方撤离阿富汗带来哪些地缘政治影响？阿富汗面临怎样的前途？在参与阿富汗局势20年后，美国及其伙伴应该从中吸取哪些教训？美国撤离阿富汗的决定对其未来在中东地区的角色有何影响？而这对欧洲意味着什么，对欧洲邻近地区的跨大西洋分工又意味着什么？
正在丢失的信心
美国及其伙伴对阿富汗的干预最初被视为一次迅速而轻松的胜利，后来却演变成一场长达20年的持续战斗，不仅收效甚微，还造成了巨大的财力和人力成本。就在最后一批外国军队撤离阿富汗的几周前，塔利班重新掌权。美国及其盟友对塔利班接管的速度感到措手不及，艰难地将本国人员和当地的合作伙伴撤离。绝望的场景在喀布尔机场上演，有阿富汗民众在试图爬上其他国家即将离开的飞机时摔落身亡。
西方干预阿富汗的悲惨结局令人质疑这些国际努力的目的和结果。从更广泛的层面来说，该事件使得西方伙伴面临一个基本问题——西方在世界其他地区支持国家建设和促进和平稳定的能力。对北约而言，在阿富汗的经历凸显了重新评估北约在域外任务中角色的重要性。美国从阿富汗撤军还反映出，对于美方来说，中东地区的战略优先级下降。美国的撤离迫使欧洲思考自己是否有意愿和能力在周边地区危机管理以及建立面向未来的跨大西洋分工模式上承担更大的责任。
沙上建塔？
在过去的20年里，国际社会参与阿富汗事务的目标发生了深刻变化，这些目标的数量和复杂性都在增加。为应对9·11恐怖袭击，在由盟友所组成的联盟的支持下，美国对阿富汗发起了军事干预，打击对象是袭击的实施者——“基地”组织，以及在9·11事件后继续窝藏该恐怖组织的塔利班政权。在迅速推翻塔利班政权之后，美国和国际社会的目标是防止阿富汗出现权力真空，担心权力的真空可能为“基地”组织和塔利班的死灰复燃创造条件。除了美国打击恐怖主义的行动之外，一支由联合国安理会授权的国际安全援助部队得以成立。2001年12月，在联合国的调解下，波恩会议召开并组建了一个阿富汗临时政府，依据本次波恩会议的设想，该国际安全援助部队将协助阿富汗政府维护喀布尔及其周边地区的安全。在9·11袭击事件后，北约第一次也是迄今为止唯一一次，援引《北大西洋公约》第5条，于2003年指挥了这支援助部队。该部队最初的任务基本为非战斗性任务，并且局限于一定地理范围，但后来其任务范畴逐步扩大。到2006年，这支部队的任务范围覆盖了整个阿富汗，涵盖全面的军事行动，并包括建立一个有能力且稳定的阿富汗国家。现在，除了积极采用军事措施打击恐怖势力外，国际社会参与阿富汗事务的目标还包括：建立有效合法的国家机构，培训国家安全部队，以及发展稳定的经济。
“撤军绝不能导致错误的势力在（阿富汗）国内占上风。”
——时任德国总理安格拉·默克尔（Angela Merkel）于2021年2月19日慕尼黑安全会议线上特别会议上的发言
“现在不是我们对阿富汗人民置之不顾的时候。如果我们坐视不理，我们的集体性失败将在数十年内产生影响，数百万阿富汗人的痛苦也将在未来几十年里持续。”
——联合国秘书长阿富汗问题特别代表德博拉·莱昂斯（Deborah Lyons）于2021年11月17日在联合国安理会会议上的发言
如果以这些目标来衡量，所取得的成果是有限的。在反恐方面，国际合作伙伴通过摧毁阿富汗的基地组织，以及在邻国巴基斯坦打击基地组织武装，确实减小了西方国家遭受另一次大规模伤亡性恐怖袭击的威胁。然而，随着圣战组织在全球范围的扩散和蔓延，如今的跨国恐怖威胁仍然十分严峻。此外，塔利班的重新掌权表明，西方盟友未能永久地削弱塔利班，也未能建立强大且合法的阿富汗政治和安全力量。不过，在过去的20年里，西方在阿富汗的存在令其公民社会得以蓬勃发展，并为“许多阿富汗人，尤其是城市居民、少数民族和女性”提供了一个“不完美但也不凶残的政府”。除此之外，美国及其合作伙伴帮助阿富汗在医疗和教育等领域取得了显著改善。然而，美国及其盟友未能实现建成阿富汗可持续经济的目标。阿富汗的财政仍然严重依赖外国援助，近年来约75%的公共开支由国际捐助者提供，贫困率和失业率居高不下，腐败仍然无处不在，毒品产量也在逐步上升。如今阿富汗经济大幅衰退，一半以上的人口面临重度粮食不安全的风险，正处于“世界上最严重的人道主义危机”的边缘。
图表2.1 阿富汗的社会经济发展，2000年及最新数据，部分指标
注定失败？
鉴于西方干预阿富汗的成果有限，西方建立有能力且合法的国家结构以及稳定冲突局势的总体能力受到了质疑。在阿富汗开展的国际合作也确确实实付出了惊人的人力和财力成本。来自50个北约成员国及其北约伙伴国的国际部队在阿富汗驻军人数最多时超过了13万。美国一国就在该项军事行动上花费了8373亿美元，在阿富汗的国家重建上花费了1450亿美元。此外，有近18万人在阿富汗丧生，其中大约五分之一为阿富汗战斗人员，干预行动的死亡人数惊人。
图表2.2 阿富汗死亡人数，2001-2021
谈到国际力量在阿富汗的惨淡成果，有两种观点非常突出。一种观点强调阿富汗当地不利条件的影响，认为国家建设的目标对西方来说“根本无法实现”。另一种观点则关注美国及其伙伴的错误做法，认为目标是正确的，但由于执行不力而收效甚微。阻碍干预行动成功的当地条件包括：阿富汗深陷国家分裂、对塔利班仍然残留的同情以及巴基斯坦的持续介入。此外，阿富汗政府长期腐败且效率低下，因而无法获得国家稳定所需的合法性。
然而，另一种观点则认为，正是美国及其盟友的政策严重加剧了这些阿富汗当地的不利条件，尤其是未能坚持良好的治理和问责制。美国及其伙伴在战略上的其他重大缺陷也破坏了在阿富汗的努力：其政策高度不一致，对阿富汗的社会、经济和政治动态缺乏了解，评估和监督不力，且严重高估了西方的能力。上述结构性缺陷造成了“目的、方式和手段的长期失调”，包括错误的时间表以及军事和民事资源的不匹配，这些缺陷还助长了腐败，并导致政治、经济和法律机构的建立没有得到阿富汗人民的支持。
图表2.3 阿富汗的国际驻军数量，2001-2021
此外，从2001年拒绝将塔利班纳入建立阿富汗新政府的进程开始，到不光彩的撤军收场，这些战略缺陷还导致了美国一系列的战术失误。一些专家认为，撤离阿富汗让美国及其盟友错失可以长期牵制塔利班并进一步在可持续发展方面取得进展的良机。相反，明确长期承诺的缺失、过于雄心勃勃的目标、“极繁主义的幻想”，这些因素导致的无助感最终阻止了西方在“毁灭性的过度投资和彻底的忽视之间寻找一条中间道路。”
“在喀布尔沦陷之前，许多教育男孩和女孩的学校都在塔利班的控制之下。专注于保持开放，而不是把女孩的教育变成西方强加的条件！”
——恩加尔·伍兹（Ngaire Woods），牛津大学布拉瓦特尼克管理学院院长，于2021年12月4日在《慕尼黑战略务虚会》
随着塔利班重新掌权，西方对阿富汗政治轨迹的影响变得微弱。欧洲和美国利用经济力量来左右塔利班在政治权利和公民自由方面政策的选择是有限的——尤其是外部资金援助的中止和对塔利班的制裁放大了阿富汗本就危急的人道主义局势。除了探索将资金引入阿富汗并通过国际组织开展工作的新途径外，专家和活动人士还敦促西方各国开展合作，从国际层面与塔利班接触，以减轻阿富汗人民的痛苦。
“20年来，我们更安全了，但这并不意味着我们未来也将安全。”
——英国国防大臣本·华莱士(Ben Wallace)，下议院防务委员会，2021年10月26日
关于阿富汗局势对外部地区的连锁反应，人们高度担忧塔利班的胜利将助长周边地区的恐怖组织和世界范围内的圣战组织。关于来自阿富汗本国的恐怖主义威胁，慕尼黑2022年安全指数的数据显示，49%的西方国家受访者认为，“基地”组织或ISIS在阿富汗建立恐怖主义基地会对世界构成极高的风险。虽然分析人士对恐怖组织在阿富汗（重新）站稳脚跟并袭击西方的可能性有不同看法，但他们也同样认为，从阿富汗撤军将使美国及其盟友更难有效应对可能不断上升的恐怖主义威胁。没有驻扎的美国及其盟友的军队，获取情报的渠道会受到局限，而无人机打击的精准性也会因其他的美军基地距离过远而受到严重影响。
“阿富汗局势的重大变化，再次表明外部强加和移植民主不会长久、不会牢固。”
——外交部发言人、外交部部长助理华春莹2021年8月20日新闻发布会
与地理距离较远的美国不同，欧洲站在塔利班政权外溢影响的“前线”。除了日益增长的恐怖主义威胁，这些影响还包括毒品贩运和强迫移民不断上升的风险。随着阿富汗的正式经济面临全面崩溃，毒品生产等非法经济活动注定将蓬勃发展。阿富汗占全球鸦片产量的85%，而欧洲作为其最大的市场将直接感受到其产量的升高。考虑到阿富汗严峻的人道主义局势，欧洲正激烈讨论难民人数飙升的可能性。然而，由于阿富汗邻国的国境线和通往欧洲的移民路线基本上都已被封锁，大多数阿富汗民众将被迫在阿富汗境内逃窜，或被困在巴基斯坦和伊朗。
从地缘政治动态来看，西方从阿富汗撤军强化了巴基斯坦和伊朗等地区力量以及俄罗斯和中国等西方全球竞争对手的影响力，而这些国家都与塔利班保持着非正式外交关系。尽管这些国家都公开给西方的失败喝倒彩，并将其作为证明西方国际影响力的消逝和干预政策失败的证据，但他们对塔利班接管政权的态度却模棱两可。与包括中亚国家在内的阿富汗其他邻国一样，他们同样担忧会被塔利班政权这个“新出现的安全黑洞”的严重溢出效应以及阿富汗政府的可能崩塌而影响。为了遏制西方撤出后阿富汗局势的不稳定性并增强其地区影响力，俄罗斯和中国都扩大了在周边中亚地区的存在——比如俄罗斯进一步加强了其作为该地区主要安全提供者的职责作用。
从中美战略竞争的角度来看，一些分析人士将美国的撤出解读为对北京“在经济和安全方面进军阿富汗和中亚”的重大机会。然而，阿富汗对中国的地缘战略意义存在局限性。尽管阿富汗拥有“丰富的矿藏”，但这些资源很难开采。由于经济和基础设施发展很差，政治很不稳定，在阿富汗的投资会如履薄冰。在政治上，考虑到阿富汗作为“帝国坟墓”的历史，中国将对深度参与阿富汗事务保持警惕。最后，北京也敏锐地意识到，美国试图利用从阿富汗撤军释放出来的资源同中国竞争。
端倪初露
美国从阿富汗撤军的决定表明了其外交政策的转变，这个转变始于数年前：从将“全球反恐战争”作为首要战略优先事项，转变为“后-后9·11时代”逐渐被定义成的与中国的战略竞争。这还体现了美国“单极时刻”的结束，以及华盛顿减少其国际承诺数量的必要性。虽然一些分析人士欢迎这一发展，认为这是美国外交政策的必要调整，但也有人担心这意味着美国的民族主义和孤立主义将获得接受。在他们看来，从阿富汗“不惜一切代价的撤退”证实了这种担忧，并引发了对美国是否愿意干预世界其他地方的质疑——包括对人权的保护。
对欧洲和北约来说，在阿富汗的经历和不光彩的撤离引发了军事行动和战略方面的问题。北约将地区武装部队的军事训练和能力建设视为“确保周边地区稳定的最佳途径”，并将其视为北约2030议程的一个关键支柱，而其在阿富汗军事行动的糟糕结果为包括伊拉克任务在内的当前和未来的军事训练提供了重要的作战经验。从战略上讲，尽管对参与阿富汗事务的美国盟友产生了连锁反应，阿富汗军事行动的决定和结果基本上都是由华盛顿一方做出的，而这一事实引发了对北约作为政治联盟、协商和战略规划场所的职责的根本性质疑。
“我们真正的战略竞争对手——中国和俄罗斯——最喜欢莫过于美国继续投入数十亿美元的资源和注意力来无限期地维护阿富汗的稳定。”
——美国总统拜登于2021年8月16日在白宫发表的讲话
随着欧洲伙伴被证明无法在没有美国参与的情况下留在阿富汗和“改变”华盛顿的“决策考量”，有关欧洲在安全和防务领域采取行动能力的辩论重新燃起。美国从阿富汗的撤军有力地突显出中东对美战略意义的日益下降，相应的，欧洲面临的压力正在增加，被要求承担更多责任，管理周边地区的危机。然而，欧洲过去一直缺乏参与中东事务的政治意愿和能力。因此，目前尚不清楚阿富汗案例是否会成为其“警钟”。
寻找中道？
从阿富汗撤军标志着西方盟友在该国长达20年战斗的戛然而止。在这20年中，为阿富汗国家建设所做的努力因为美国及其盟友存在严重缺陷的做法以及其他无法控制的因素而大打折扣。虽然阿富汗的例子给国家建设的复杂性提供了前车之鉴，但也提供了从错误中吸取教训的机会。对于跨大西洋合作伙伴来说，这可以作为一个展开对当前干预措施的设计和范围进行洞见性讨论的起点，比如对马里和未来其他地区的干预措施——包括在盟友之间的新分工（第三章）。他们不应灰心，而是应该直面这种无助感，并探索过度扩张和全面撤退之间的多种选择。
“阿富汗的事态发展并不意味着美国要继续撤出其所面临的诸多国际挑战。相反，这应该使欧洲更加大胆，深化其联盟关系，加强其捍卫自身利益的承诺和能力。”
——欧盟外交与安全政策高级代表何塞普·博雷利（Josep Borrell）2021年9月1日于《纽约时报》
本部分要点
1、阿富汗的政治、社会和经济发展前景黯淡。在塔利班统治下，该国正处于世界最严重的人道主义危机的边缘，公民自由受到严重压迫。
2、在美国及其盟友撤出阿富汗后，阿富汗的邻国和西方伙伴都对阿富汗可能产生的溢出效应表示担忧，包括恐怖主义威胁的日益加重、毒品贩运和强迫移民水平的不断上升。
3、虽然阿富汗的前车之鉴突显了国家建设和促进国外稳定的复杂性，但也提供了错误中吸取教训的机会，并就当前和未来干预的设计和范围汲取经验。
4、撤离阿富汗的决定反映了美国对泛中东地区战略优先级的下降，迫使欧洲反思跨大西洋伙伴之间未来的分工，以及欧洲自身承担更大责任的意愿和能力。
翻译：袁微雨、吴子浩 核稿：姚锦祥
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